学前教育是我国教育事业的重要组成部分，但学前教育发展基础薄弱，面临的发展困境多，因此其立法显得更为紧迫。2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划中明确了学前教育立法是目前立法条件比较成熟、任期内拟提请审议的69件法律草案之一，正式启动了学前教育立法程序。要更好地对学前教育立法，有必要回顾我国尤其是自改革开放以来学前教育领域已出台的政策法规，从历史回顾的角度去追寻我国学前教育立法应关注的重点问题，以便更好地把握住这些重点问题的发展趋势。同时也需要回顾我国学前教育改革发展中在管理及投入举办主体上的历史实然的变化情况，从应然与实然对比的角度，来探讨我国学前教育立法应关注的重点领域和立法措施，才能使学前教育立法更具针对性和操作性。
从学前教育政策及发展回顾看，我国学前教育立法应重点解决七个问题：
强化对学前教育公益性、基础性重要地位的优先保障
一项教育事业是否重要及其在国家财政投入上是否受到重视，从根本上说取决于该项教育事业的本质属性，以及人们对该项教育事业的需求程度的急迫性及国家财政的支付购买能力。学前教育能否得到优先发展，根本上取决于对学前教育事业性质和地位的认识。有学者认为，对学前教育的性质地位的认识是事关我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，我国学前教育事业的滑坡或停滞，根本原因之一源于对学前教育性质、地位的不认识或者模糊。
从我国学前教育政策的历史演变来看，国家对学前教育性质的认识经历了从复杂矛盾到坚定信念的过程。如在1979—1991年间将学前教育视为可以且应该社会化的生活服务事业，同时幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分，又具有福利事业的性质；而在1992年批准《儿童权利公约》后又提出要以政府财政拨款为主，但上世纪九十年代市场经济确立时又在1997年强调幼儿教育事业具有很强的地方性和群众性，需要人民幼教人民办；直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》才坚定了坚持学前教育公益性原则的信念，指出学前教育必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。因此，学前教育在立法上就需要强调其重要性、基础性，及立德树人原则，坚持以儿童为中心、确保学前教育的基础性、公益性、普惠性与公平性原则是学前教育立法的基本宗旨。
理顺学前教育管理体制，落实各部门的投入与领导管理责任
纵观改革开放以来的学前教育政策，在学前教育管理上始终秉持了“地方负责，分级管理和有关部门分工负责的原则”。因此在学前教育立法上仍需坚持这一原则，明确教育、财政、卫生、人社等部门及集体与各级政府的领导与管理、举办与监督及评估职责。应建立起由国务院分管教育的副总理领导的由教育部、财政部、卫生部、发改委、人社部、编办、住建与规划部门等参与的学前教育部际联席会议制度，统一协调推进学前教育快速健康发展。同时，各级教育行政部门应建立学前教育的领导机构，具体负责学前教育的领导与管理工作。
确保建立“省统筹、以县为主”的学前教育投入体制
学前教育投入体制受到对学前教育事业性质的认识及市场化的重要影响。回顾我国学前教育投入政策，先后经历了“两条腿走路、社会化”为主时期，“政府拨款为主，多元投入、合理分担成本”为主时期，到“政府投入主体责任再次退位，以社会力量兴办幼儿园为主体”时期，再到“加大政府投入，突出政府办学主体地位，推进学前教育三年行动计划，加强省统筹力度、坚持公益性和普惠性，建立学前教育公共服务体系”时期，再到最近的“增加普惠性资源供给，深化体制机制改革，建立健全国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”时期，政府投入的主体责任从只负责管理到以政府拨款为主，再到政府退位以社会力量为主，再到以政府投入为主，建立学前教育公共服务体系。这背后除了受经济发展水平的影响，也受一些市场化思维的影响，但最后还是取决于政府对学前教育事业性质的认识及其重视程度与财政投入能力高低的影响。
随着我国公共教育经费的稳定增长及至2012年后始终保持在4%以上水平，具备了建立学前教育公共服务体系的财政支付基础。鉴于学前教育越发突出的公益性及不断增强的国家财政支付能力，学前教育投入体制可以建立省统筹、以县为主，政府主导、多元参与，合理收费，体现普惠性成本分担的多元投入体制。同时，新增教育经费应向学前教育倾斜，加大学前教育三年行动计划的经费投入力度，使教育部门成为学前教育的办学主体，而不只是局限于办好示范性幼儿园，以减轻集体办园及民办园的主体责任。在坚持“两条腿走路”的同时，应进一步强化政府的投入责任，使其财政性经费投入占学前教育总经费收入的50%以上，扭转学前教育财政性教育经费占比下降的状况。应尽快增设公办幼儿园及增加公办园的招生力度，尽快扭转自2012年起出现的民办园在园幼儿占比要高于非民办园幼儿占比且差距扩大的趋势，突出多元办学中政府一元的重要调配和公益导向与保障作用。同时，努力提高学前教育生均经费及办学条件，使其经费相对充足性不至于与小学差距太大，尤其是要提高其财政性教育经费的相对充足性。
确保减少学费收入分担成本占比，提高学前教育的公益普惠水平
由于我国学前教育实行多元投入体制，且学费占比较高，因此学前教育立法在坚持和保障普惠性时，需要平衡好普惠性与收费及免费的关系，应降低学费分担培养成本比例，通过财政补贴及政府购买服务等形式增加普惠性学位供给。目前，我国学前教育学杂费收入及其分担比例在不断增加，从2010年起均超过40%，至2016年高达47.80%（其中2010年最高达52.77%），至2014年学杂费分担比例已高于国家财政性教育经费的分担比例。因此，学前教育立法时还需要保障增加财政支出力度，扩大普惠性的获得感，减少家长的学杂费分担比例，确保财政分担比例要大于学杂费分担比例。
由于城市及县镇的幼儿多集中在民办幼儿园，体现成本分担的普惠性幼儿园发展应重点面向城市及县镇的民办幼儿园，切实降低城市及县镇家长的学费分担比例，提高普惠性水平，可将“双 50%以上”（即公办幼儿园数量占比 50%以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50%以上）作为各地建设公益普惠的学前教育公共服务网络的考核指标。同时，严格落实教育法规定的“三个增长原则”，对那些普惠性程度较高的集体幼儿园或选择非营利的幼儿园符合事业单位认定标准的，认定为事业单位，进入公立园系统。
强化教师队伍建设，切实提高教师工资福利待遇
我国学前教育师资向来比较短缺，还存在大量的代课及兼职教师，另外教师学前教育专业的比例不太高，而编制外教师待遇低下，社会福利得不到保障，高级职称教师比例较低且呈下降趋势。针对这些问题，学前教育立法应重点解决学前教育师资的培养与供给问题，增加学前教育类专业的招生人数，在晋升职称上应给予更优惠的政策，对农村地区应给予倾斜性照顾政策。各级政府需要通过立法来下大力气尽快改变学前教育教师薪酬待遇低的问题，尽快扭转目前我国学前教育教师年人均工资福利及补助支出不及小学教师的1/3，且差距在扩大的状况。
促进城乡均衡发展、公办与民办合理布局的多元均衡发展体系
目前来看，民办园占比越来越大，民办与非民办占比的差距也越来越大，至2017年，我国城市有64.99%的幼儿在上民办园，县镇有55.97%的幼儿在上民办园。学前教育立法应关注办学主体在城乡间、公办与民办间的合理分布，增加县镇及城市的公办园数量及其招生数。今后普惠园办学的重点方向也应更多关注城市及县镇地区，尽快减少城市及县镇的民办幼儿园及其在园幼儿数的占比，让普惠落实到城市、县镇的民办园，以及农村集体园和民办园。在对农村集体园和民办园给予更多的经费投入及优惠政策的同时，要尽快改变其规模较小的状况，促进其可持续发展。
学前教育立法应强化对学前教育事业的领导督导职责
学前教育立法应坚持《学前教育督导评估暂行办法》（教督〔2012〕5号）的规定，省级要建立学前教育发展督导评估与年度监测制度，继续加大对各级人民政府在学前教育举办成效方面的督导和评估力度。重点督导各级领导对学前教育的认识与重视程度，尤其是扩大学前教育经费的投入情况和公共财政支持的落实情况，以及教师的编制、师德师风与待遇等问题。
从政策回顾及发展现状面临的困境来看，我国学前教育立法急需解决上述七个问题，亟待加快立法进程，以法促建、以法促管，通过《学前教育法》的颁布实施来进一步理顺学前教育管理体制，明确各职能部门的举办、领导与管理、监督与评估责任，尤其是明确各主体的投入责任，促进学前教育健康快速发展，满足人民群众日益增长的、高质量的普惠性学前教育需求。
（作者：沈有禄，系海南师范大学教育与心理学院教授。基金项目：国家社会科学基金项目《“三州”地区高中普及攻坚与普职协调发展研究》〔18BMZ076〕）
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